醫務管理54：開放含瘦肉精美牛進口
楊惟雯
100學年下學期「醫衛議題剖析與討論」 期末心得報告
報告題目﹕開放含瘦肉精美牛進口議題
授課老師﹕xxxxxxxx
學生姓名﹕楊惟雯
系所名稱﹕醫管系二年級
學生學號﹕xxxxxxxx
報告日期﹕101-05-24
議題：「安全容許」及「強制標示」 保障消費者安全及權益
(行政院衛生署食品藥物管理局公告 發布日期2012-05-16)
食品藥物管理局今(16)日再次表示，針對牛肉中萊克多巴胺殘留標準一事，在行政院所提出「安全容許、牛豬分離、強制標示、排除內臟」十六字政策方向下，該局絕對會以科學依據，評估萊克多巴胺的「安全容許」，再輔以「強制標示」措施，確實保障國內消費者的健康安全。
近日有媒體報導「食管局長：台灣消費者不需要瘦肉精美牛」，以及民眾提出「對於消費者而言，香腸中加入亞硝酸鹽的目的是為了防止肉毒桿菌生長的需要，哪麼萊克多巴胺呢?」、「為何業者需要用萊克多巴胺」的問題，食品藥物管局表示，食品會因生產、製造及加工方式之需求使用農藥、動物用藥、添加物，因此會有殘留物質。以食品中色素為例，並不是所有的食品都必須添加色素，而色素也非消費者需要的，但業者因生產加工有所需求，則再添加使用時，就必須符合法令規定，所有的使用量及殘留量必須在安全容許範圍內，並透過標示清楚地讓消費者瞭解產品狀況，在這樣的安全容許下，消費者具有絕對的選擇權利，根據其需要選擇。
至於「為何業者需要用萊克多巴胺」的問題，美國牛隻係以玉米飼養，肉質肥油較多，因此在最後的飼養階段，會在飼料中添加萊克多巴胺，可以將油脂轉換成瘦肉；在紐澳因係以牧草飼養，就無須在飼料中添加萊克多巴胺。美國牛隻飼養有其需要，紐澳牛隻飼養就沒有需要，這是因為產品生產過程的需要而有所不同。澳洲雖然在牛隻飼養沒有核准使用萊克多巴胺，但在豬隻飼養卻是核准使用，且訂有殘留標準，是澳洲以科學方式進行風險評估所得的結果。因此，民眾可以根據牛肉產品的原產地標示選擇產品，例如，可以選擇沒有使用萊克多巴胺的國產牛肉。
因此，所有農畜禽水產品在種植、畜養，或食品在加工製造過程中所使用或添加之物質，舉凡農藥、動物用藥、添加物等，原本就非消費者需要的，但因產品生產過 程有其需要所外加的。衛生單位之職責就是確保使用之添加物的殘留量及殘留量必須在安全容許量之下，且依科學證據訂定所謂最高殘留量標準之安全容許量，作為行政管理，以保障消費者之權益。
食品藥物管理局再次強調，該局的業務範圍就是捍衛國民的健康安全，不會悖離職守，也不會違背專業。目前本乎專業提出食品安全衛生管理法的修正案，會以專業角度，依科學資料、國人飲食攝取現況及國際規範，訂定農藥，動物用藥、添加物等安全容許量等等，就是希望在食品安全的專業前提下，讓台灣的各項食品進口法規，得以符合國際貿易要求，亟盼各界給予支持與指教。
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心得報告﹕
一、瘦肉精議題背景原由
含瘦肉精美國牛肉的進口問題，最近新聞炒的沸沸揚揚的，也形成政府與人民對立的重大事件。那麼，這問題癥結究竟是什麼?
瘦肉精是β受體促進劑的一般通稱，是對數種主要用來增進家畜增長瘦肉動物用藥的俗稱，有數種藥物或食品添加物被稱為瘦肉精，如萊克多巴胺 (Ractopamine商品名：Paylean, 培林)、克倫特羅 (Clenbuterol)、沙丁胺醇 (Salbutamol) 等。
萊克多巴胺是屬於一種類交感神經興奮劑，原用於研發做為治療人類氣喘的用藥，後來發現培林要達到能治療氣喘的藥量很高，因此不適用於製成人類用藥。
不過在動物試驗中偶然發現，少量用於猪隻時可促進蛋白質合成且加速脂肪轉化分解，增加精質瘦肉的效果，並增加飼料換肉率及減少糞便排泄物，對養猪、養牛業者可降低成本，是一項利多的產品，因此美國在2000 年核准上市，使用於牛、猪及火雞等食用動物。
瘦肉精的使用，仍是一個具爭議的話題，其中克倫特羅和沙丁胺醇在過去的使用中，曾造成食用的人群中毒跡象，而被多數國家禁用。萊克多巴胺則經過多項、多種動物實驗，被美國等的肉品出產國認為，萊克多巴胺有人類中毒劑量極高和代謝快等優點，而准許使用，並訂定市售肉品10~50ppb殘留量的標準。
目前已有包括美、加、澳等25 個國家及1 個地區核准合法使用萊克多巴胺瘦肉精；在鄰近的亞洲國家，韓國僅核准使用於猪，日本雖未核准使用，但也對進口的產品訂有最高容許量標準。台灣與歐盟一樣，未核准使用並列為禁藥，必須零檢出。
依據世界衛生組織建議:每人每日每公斤可接受攝取量（1微克），如以60公斤體重估計，須每天吃到21 -94公斤牛肉，約相當於121-543客的6盎斯牛排，才會超過每日安全攝取量。
β受體促進劑(瘦肉精)副作用，症狀包括震顫、心悸、頭暈、焦慮、頭痛、失眠、血壓上升、味覺異常、口咽乾噪。
若不慎大量食用而導致中毒 ，會立即出現噁心、肌肉顫抖、血壓上升、心悸、乏力及頭暈等症狀，請立即求醫以獲最佳治療，免於耽誤病情。
今年三月初，政府有意開放含瘦肉精的美國牛肉進口，豬農、學者、消費者，紛紛站出來反對。到了四月下旬，美國農業部公布，加州一頭乳牛罹患狂牛症，這個消息，再次引起國內社會的不安…
二、政府相關政策--食管法修正草案
立法院衛環委員會5月7日審查攸關含瘦肉精美牛進口的食管法修正草案，針對肉品能否檢出瘦肉精，討論版本分民進黨團的「零檢出」、親民黨團的「符合國際標準」及政院版「安全容許」3版本，經過表決，11條部分否決了行政院版本，由民進黨團版本的「零檢出」通過。
目前社福衛環委員會的組成，執政黨與在野黨陣營是8票比7票，但7日在國民黨立委鄭汝芬缺席下，由民進黨團版本的「零檢出」通過。
只是說，這並不是最終方案，立法院還有一個月的協商期，如果協商破裂進入院會表決，含瘦肉精美牛，還是有可能捲土重來！
行政院發言人楊永明表示，對於立法院初審食品衛生管理法部分條文修正草案的結果，行政部門尊重社福衛環委員會決議，行政團隊將加強溝通，持續向立委說明行政院版本立場。
據聯合晚報2012年5月17日的報導，立法院國民黨團已定調本會期將三讀通過食品衛生管理法草案，讓含瘦肉精美牛可以有條件進口，避免成為台美重啟TIFA的障礙。
對此，行政院衛生署17日也發布新聞稿指出，未來將落實「強制標示」牛肉來源，最快6月底完成立法後，再找專家開會，預定8月上路，將來若沒註明來源，違者須下架、限期改善，如沒改善得處4萬元以上、20萬元以下罰鍰。
衛生署食品藥物管理局表示，基於保障國人食品安全的立場，對於進口牛肉安全會嚴格把關，並堅守政院所提出「安全容許、牛豬分離、強制標示、排除內臟」16字政策方向。為落實「強制標示」政策，未來會加强落實標示的稽查工作，讓消費者可以選擇不含萊克多巴胺的牛肉。
未來於餐廳、小吃攤等直接供應飲食之場所，將由原先的「自願標示」牛肉來源，改為「強制標示」。
在包裝食品與散裝食品部分，則朝向增加「食品主原料」原產地標示項目，例如，台灣加工製造之牛肉乾產品，如其主原料為牛肉且來自於澳洲，則需同時標示牛肉乾之原產地(國)-台灣，以及所使用牛肉之原產地(國)-澳洲。
而在安全容許的前提下，食品藥物管理局重申，絕對會以科學依據，評估萊克多巴胺的「安全容許」，再輔以「強制標示」措施，確實保障國內消費者的健康安全。
三、開放含瘦肉精美國牛肉的隱憂
由於目前尚不能確認瘦肉精殘留無害，所以各國開放使用瘦肉精的標準不一。而我們反對開放含瘦肉精美國牛肉進口，乃基於以下隱憂:
首先，從衛生稽查技術來說，總是百密一疏。
雖然政府強調設立3管5卡，許多民眾仍質疑，政府的措施是否真的可以保障民眾的飲食安全?
事實上，我們很難杜絕不肖業者，透過非法管道販售含瘦肉精超標美牛肉…，這是目前食品安全的隱憂。例如，之前三令五申再三保證的所謂「三管五卡」，早已在多個大賣場及肉品經銷商發現，已售出多批含有瘦肉精的美牛。
其二、沒有食用含萊克多巴胺肉品中毒的個案，不代表沒有風險。
依據衛生署食品藥物管理局局長康照洲說法，根據國外研究的整體評估，高劑量用萊克多巴胺的確有害，但因不具基因毒性，也無致癌性，食用含低劑量萊克多巴胺的肉品，對人體應不會有影響，且萊克多巴胺可在24小時內，約80%都已排出體外。
但台大公衛學院職業醫學與工業衛生研究所副教授吳焜裕說，政府在談論萊克多巴胺問題時，不能再以從未有食用含萊克多巴胺肉品而中毒的個案為由，因為沒有個案不代表沒有風險，而風險評估不能僅憑片段的科學證據，科學的呈現一定要有一致性。
吳焜裕舉例，雖然80%的萊克多巴胺24小時會排出體外，但仍要讓大家了解，還有20%在體內是否有影響？
吳焜裕又說，原先設計為人類用藥的萊克多巴胺，如何計算轉化成食用肉品的毒性殘留和效應，就是一大問題。
若要算出萊克多巴胺食用安全值有科學方法，但如果在低劑量研究資料都缺乏狀況下，要如何訂出平日食用的殘留安全值？
歐盟現在的答案是「數據不足，做不出來」。
其三、沒有中毒與沒有風險是兩個不同概念。
台灣大學公共衛生學院副院長兼全球衛生中心主任詹長權說，沒有中毒與沒有風險是兩個不同概念，台灣沒有本土的萊克多巴胺研究，在選擇國外的研究資訊時，就一定要完整呈現，制訂標準時，過程也要透明。
詹長權亦提到，美國要求台灣讓含瘦肉精之一的萊克多巴胺肉品和內臟進口，就是世界貿易組織（WTO）的兩個會員間因為貿易和公共衛生衝突的例子。
由於「預防原則」已成為因應環境和健康風險的重要原則，特別在科學證據不足或不充分下，可採取避免無可回復損害發生的措施。
萊克多巴胺對人體是否有害，目前科學證據並不能完全證明。此情況正提供啟動預防原則的空間，依據ＷＴＯ規範，我國即可暫時性地禁止美牛進口。
詹長權說，直到今天國際學術界對於萊克多巴胺的風險評估沒有共識，而聯合國糧食及農業組織（FAO）及世界衛生組織（WHO）共同創立的食品法典委員會（CODEX）也還沒有正式通過萊克多巴胺的食品安全標準，這也就是歐盟、台灣、中國和世界許多國家沒有設定肉品和內臟中萊克多巴胺最大殘留濃度的原因，台灣可以不需要超越國際規範硬要開放。
而熟悉WTO規範的交通大學科技法律研究所所長倪貴榮亦舉「歐盟對賀爾蒙牛肉的管制政策與WTO體制互動」為例，表示WTO允許一個國家在遇到「不確定的科學因素」情況下，有權利決定適當的保護水平及採取某種程度的保護措施，至於何謂「不確定的科學因素」，倪貴榮說，一個國家做成任何決定之前，需要透過「風險評估」的過程，這是WTO要求會員國必須做到的事，一個國家不能在未進行任何風險評估下做出決定，不管是開放或是禁止。倪貴榮表示，WTO並未要求每個國家去「親自」做出科學證據，但可以去參考其他國家提出來的科學證據，我國也可以用歐盟的科學證據。他表示要對抗美國牛肉進口的壓力，這次是學習歐盟禁止美國含有荷爾蒙的牛肉進口所做努力非常好的機會。
其四、Codex標準，才是拒絕瘦肉精的正當理由。
立法院親民黨團總召李桐豪也說：我們既然受制於美方貿易壓力，因此進口瘦肉精進口必須有科學根據，此根據就是WTO及WHO都認可的Codex標準，才是拒絕瘦肉精的正當理由。
李桐豪指出，聯合國「糧食和農業組織」（FAO）及聯合國「世界衛生組織」（WHO）所共同成立的「食品法典委員會」（Codex Alimentarius Commission, CAC），是當前受到全球共同信任並遵循之機構，其所訂定的Codex標準是食品安全最為嚴謹可信的規範。所以，我圃瘦肉精規範標準應參照WHO及WTO共通的Codex標準，才能兼顧「食品安全」與「國際貿易」權益，而非一味要求零檢出或開放容許量。
李桐豪指出，國民黨主張瘦肉精合法化固然錯誤，但民進黨也不該閉門造車，無視國際規範，因為目前世界尚未有「零檢出」的標準，如果又摒棄WHO與WTO所共通之Codex標準，立法強制要求「零檢出」，將缺乏國際標準的支持，無論在法理及實務上，皆不具正當性。
李桐豪說，目前Codex裡沒有瘦肉精的相關規範，自然就不必進口含有瘦肉精的肉品，也於法有據。但若將來Codex裡出現瘦肉精的容許含量，各國還是會拿這個標準來和台灣談判要求進口，因此，李桐豪說，台灣不能閉門造車，要求「零檢出」，應注意方法與手段上的正當性。
其五、台灣是世界貿易組織（WTO）會員，一旦開放使用萊克多巴胺瘦肉精美牛進口，未來WTO其他會員國也會要求台灣進口含瘦肉精肉品，屆時國內業者將被迫想辦法使用瘦肉精，台灣民眾長期健康堪憂。
最後，臺大獸醫專業學院院長周晉澄亦指出，美國有六成五到七成五的牛隻，豬隻約三到四成，都沒喂食過瘦肉精，外銷到歐盟的都是不含瘦肉精的美國牛豬肉品，為何台灣人要接受有健康風險的瘦肉精牛肉？所以，我們應反向要求美方，外銷不含瘦肉精的美國牛豬肉品來台灣。
四、開放含瘦肉精的美國牛肉進口的必要性
在討論是否開放含瘦肉精美牛進口的議題中，其實，已不僅是國民健康及產業發展問題，更涉及外交、政治、經貿等國家利益的總體考量，而台灣的處境，事實上存在以下幾點無奈與妥協:
1、一味管制美牛進口其實違反WTO貿易精神的
探討含瘦肉精美國牛肉的進口問題，不能只討論食品安全的面向，其實，它與全球市場的貿易自由化有關，在這股無法抵擋的潮流下，台灣應該具有更積極的國際觀思維。
當貿易自由化席捲全世界，所有人都更容易接觸到來自全球各地的農產品，譬如說我們現在喝的果汁，可能是從巴西來的，吃的牛肉或許來自美國、澳洲或紐西蘭。也因此，對大多數人來說，全球化讓生活更便利、商品價格更便宜、選擇也更多樣化，想像一下，全世界幾乎就是一個超級大市場。
而化學已是現代農業的一部份，如果不使用化學物，則人類將無法製造足夠與便宜的食物。
而在顧皮國民健康前提下，美牛問題的貿易協商重點，在如何訂定萊克多巴胺的食品安全標準容許值。
台灣已是世界貿易組織（WTO）會員，如果只是一味管制美牛進口，其實違反WTO貿易精神的。
2、美牛爭議已影響台美經貿協商
最近韓國與美國、歐盟達成自由貿易協定（FTA），並準備與中國大陸磋商FTA，勢將對台灣形成更大壓力，因此台灣必須更努力的尋求雙邊或多邊貿易協議。
對台灣而言，TPP是個好機會，因為一旦加入，等於和TPP每個成員達成了FTA，可以讓台灣免除貿易孤立，並強化台灣在亞太的經濟地位。
但前白宮亞太主管官員貝德曾表示，除非美國牛肉進口台灣的爭議妥善解決，否則美國不會支持台灣加入TPP諮商。美國已經清楚地聲明說，除非這件事完成，不然美國不會同意跟台灣有任何新的經濟協定。包含雙邊稅收及投資協定，也不會讓台灣加入TPP，一個由美國領導的新自由貿易集團。
而經濟部長施顏祥2012年3月7日出席台北國際自行車展，在面對媒體提問下，施顏祥坦言說，美牛爭議假設無法解決，確實會對台美經貿有短期及長期的負面影響。例如台美制度化的經貿協商機制，已經受到阻礙了，這包括TIFA的會議，已經快五年沒有開了。TIFA都沒辦法開的話，可以預期我們要跟美國簽FTA，協商的機制更難啟動。
美國已經和南韓簽訂了雙邊FTA，數十年來台灣就與南韓在世界貿易戰場中互較長短，美國又是雙方最重要的市場，台灣如果在對美貿易中輸給南韓，今後的經濟將十分堪慮了。
台灣必須和美國洽簽TIFA，但美國已將美牛進口與台灣的TIFA掛鉤，台灣沒有籌碼來應付，台灣最後只能對美牛讓步。這是個“相對利益”的經濟問題，不是“絕對健康”的道德問題。台灣的現實處境困難，多數人也都心知肚明。
3、從美牛爭議中尋找雙贏解法
現在，執政黨必須坦誠向民眾解釋，我們非得促成簽訂TIFA不可，大家須忍辱負重，多所諒解，作可以接受的讓步！而政府當局一定會將人民的健康保護到最好，有條件的准予進口，這也是以小事大的悲哀。
面對全球化和強國的壓力，中興大學的老師陳吉仲認為，台灣應該學習韓國，找到對自己最有利的談判籌碼。
就以韓國為例，同樣面對美牛議題時，2003年南韓總統李明博就成功地以達成美韓（FTA）自由貿易協定為交換籌碼，有效降低國內不同意見的阻力，更先透過若干政策工具輔導農畜業轉型，促使韓國GDP成長超過五個百分點，也讓現代汽車及三星電子順利進入美國的消費市場。
另外，日本與美國談貿易協議，日本也提出“雙軌制度”，含少量瘦肉精的美牛准予進口，日本境內全面禁止使用瘦肉精。
以上，都是可以參考的辦法。亡羊補牢，猶未為晚。坦誠的解釋美牛進口與簽訂TIFA的關係，只有美牛問題妥善解決，「投資貿易架構協議」、免簽證計畫、「泛太平洋夥伴關係」才能逐一落實。台灣的處境與無奈，一定能得到諒解的。
4、貫徹「安全容許、牛豬分離、強制標示、排除內臟」原則
行政院日前針對進口牛肉提出「安全容許、牛豬分離、強制標示、排除內臟」的十六字原則，是朝正確方向邁進。
立法院可以對含瘦肉精美牛訂出最嚴格檢出標準管控。
而且，只要標示清楚，反對美牛者和愛吃美牛者，可以各取所需。
五、心得與建議
開放含瘦肉精美國牛肉進口問題，已醞釀形成政治及外交危機。
因為在台灣的特殊政治操作背景下，反對黨乘機無限上綱，使研討國民健康的議題，延伸為大搞意識形態之爭，人人皆曰不可的道德議題，這絕非台灣人民之福。
尤其，美國商務部次長桑傑士延後來台訪問，亦顯示美國對我方的不滿與進一步施壓。
我認為，如果開放美牛是維護國家利益不得不爾的作為，那麼政府就應該全力施為，對症下藥化解美牛爭議，否則，在內政或外交上，恐將成為最大輸家。
因此，在行政部門決定有條件開放含瘦肉精美牛進口後，嗣後的重點即在於立法者如何修法，在安全容許之前提下，以謀求國民健康、經貿外交利益和產業發展之間的平衡，並贏得國民信任，且符合國際義務。實際做法，應包括以下幾個不同層次的思考：
第一，從食品安全層次來看，專家會議雖尚無結論，但大致可確認含瘦肉精萊克多巴胺的肉品，在有效控管的前提下，可以做到「低風險」，但非「零風險」。如要開放美牛，就必須說服人民接受「低風險」，而且政府可以真正做到有效控管。所以，行政部門應强化與民眾之溝通能力，努力化解民意反彈，而非一味閃躲，這是陳內閣的最大責任。
第二，從產業層次來看，開放美牛進口的後續效應，必然會衝擊國內畜牧業，尤其是養豬業。所以，開放後必須有補償或協助國內畜牧業的配套作為。如同時提出一套有效的補償及獎勵措施，引導國內業者繼續不使用瘦肉精，又能維持產業競爭力。
第三，從國家利益角度，開放美牛必須與TIFA（台美投資暨貿易架構協議）、赴美免簽及美國協助台灣參與國際組織的利益綁在一起作為交換籌碼；是以，馬政府應和美國強力斡旋，爭取美國對台灣更具體的承諾，例如台美投資協定、台美FTA、台灣加入TPP（泛太平洋經濟夥伴戰略協議）等議題。否則，若台灣開放美牛，將來美國因政治因素而拖延實質議題協商，台灣在實質利益上一無所獲，馬政府又將如何對國人交代？
最後，要落實「強制標示」與加強稽查，以保障國人食品安全。
衛生署於2009年11月2日公布「進口牛肉檢疫及查驗管理辦法」後，已設立「三管五卡」管制美牛進口事宜，「三管」包括管源頭、管邊境、管市場，「五卡」包括詳細核對證明文件，是否明確標示產品資訊，嚴密開箱檢驗，再針對肉品安全檢驗，以及資訊即時查明等「核、標、開、驗、查」5道關卡，以檢疫及查驗管理來確保進口美國牛產品安全。
所以，政府在開放美牛進口後，就要貫徹「三管五卡」，有效控管風險，例如採取最嚴格的檢出標準，要求提出嚴格檢驗程序。
並透過「強制標示」推動，對販賣有完整包裝的牛肉，或在有公司、商業登記的賣場販賣的散裝牛肉，均須標示牛肉之來源。如此，才可提供消費者最明確的資訊，由消費者依個人需求做選擇。如有消費者欲選擇不含萊克多巴胺的牛肉，則可藉由肉品上的原產地標示，加以選擇。
食品藥物管理局也要宣導消費者，食品標示不清者不要買、食品來源不明者不要買，購買時要選擇有安全認證的肉品，例如優良農產品標章CAS等…。有疑慮隨時詢問轄區衛生單位，各衛生單位也會加強稽查，嚴格把關。
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